Question d'origine :
Comment se fait-il qu'Andorre existe? Je veux dire, c'est un pays minuscule qui partage ses deux seules frontières avec avec d'anciens empires ultras coloniaux. Comment se fait-il que ni la France ni l'Espagne ne l'ait annexé à un moment dans leurs histoires?
Réponse du Guichet

De nombreux facteurs expliquent la survivance d'Andorre : un système politique unique autant qu'archaïsant, un sentiment identitaire fort de la population, un relatif isolement géographique... et une faible importance géostratégique au Moyen Âge. La principauté a également su s'adapter à la modernité et tisser à la fin du XXe siècle de vastes relations diplomatiques.
Bonjour,
Vous souhaitez savoir, avec un ton que nous sentons facétieux, comment un micro-Etat comme Andorre a pu se maintenir à l'époque des Etats-nations.
Sur l'histoire et la géopolitique de la principauté d'Andorre, notre fonds semble relativement succinct, et surtout composé de guides de voyage. Nous possédons toutefois deux monographies, pas forcément très récentes :
La légende selon laquelle l'autonomie aurait été octroyée à l'Andorre par Charlemagne repose sur un faux grossier, fabriqué sans doute au xie siècle. Au début du ixe siècle, la vallée d'Andorre faisait partie du comté d'Urgel, sous la souveraineté carolingienne ; elle appartenait au diocèse d'Urgel, comme le montre l'acte de consécration de la cathédrale, qui énumère les six paroisses d'Andorre (829). Ici, comme ailleurs en Occident, la souveraineté carolingienne s'effaça peu à peu aux ixe et xe siècles ; en 843, Sunifred, comte d'Urgel, reçut de Charles le Chauve la propriété des biens royaux dans la vallée d'Andorre, et, en 988, son successeur la céda à l'évêque d'Urgel. L'un comme l'autre ne tardèrent pas à y exercer également leur autorité. Ainsi se trouvait fondé le pouvoir seigneurial de l'évêque, qui s'étendait aussi sur de nombreux biens donnés par des particuliers. Absorbés par les conquêtes qu'ils menaient au sud aux dépens de l'Espagne musulmane, les comtes le laissèrent se développer.
Cependant, pour se défendre contre les pouvoirs laïques voisins, l'évêque fut amené à s'appuyer sur une famille de seigneurs dévoués, les Caboet et, sans doute au début du xie siècle, leur céda la vallée d'Andorre en fief. La situation se compliqua lorsque la seigneurie d'Andorre passa par mariage aux Castelbon (vers 1185), puis aux comtes de Foix (vers 1208). La puissance de ces vassaux, leurs efforts d'indépendance, appuyés parfois sur la violence, le soutien qu'ils accordaient aux hérétiques provoquèrent des tensions qui aboutirent par moments à une guerre ouverte.
En fin de compte, l'intervention du roi d'Aragon amena les deux parties à conclure un compromis : le pariage de 1278 forme aujourd'hui encore la base du régime andorran. Ce pariage organisait entre l'évêque d'Urgel et le comte de Foix un condominium pour l'exercice des pouvoirs seigneuriaux dans la vallée d'Andorre : les habitants devaient payer un tribut annuel (la qüèstia), alternativement à l'évêque et au comte ; la justice serait exercée en commun par les batlles des deux autorités, ou par l'un d'eux en l'absence de l'autre ; évêque et comte pourraient également réclamer l'aide militaire des habitants, sauf pour se faire la guerre entre eux. Cependant, le pariage précisait que le comte exercerait tous ses droits sous la seigneurie éminente de l'évêque, et lui prêterait hommage comme auparavant : dernier vestige d'une situation dépassée, et que les xive et xve siècles firent disparaître, donnant un caractère purement honorifique à l'hommage et plaçant en fait les deux pouvoirs sur un pied d'égalité.
Le régime andorran s'est depuis lors conservé sans grand changement, aucun des deux pouvoirs n'ayant eu la possibilité ou la volonté d'ouvrir de nouvelles luttes pour cette vallée isolée. L'héritage des comtes de Foix passa aux rois de Navarre qui, lors de l'accession de Henri IV au trône de France, eurent l'État français pour successeur. Suspendus pendant la Révolution, les rapports reprirent en 1806. En 1866, la « réforme », sanctionnée par un plébiscite, étendit à tous les chefs de famille le droit de suffrage, jusqu'alors réservé aux « meilleurs ».
Comment un micro-Etat, tel que l'Andorre, a-t-il pu surmonter les vicissitudes de l'Histoire ? Comment peut-il demeurer, aujourd'hui, dans un épanouissement politico-économique qui excite la curiosité et parfois la jalousie ? Une série convergente de facteurs économiques, géographiques, historiques et culturels permet de rendre compte de cette apparente anomalie. Le micro-Etat andorran ne tient-il pas sa raison d'être d'une croyance collective très forte fondée sur une certaine pratique religieuse, une certaine conception de la société et sur un attachement à des formes d'institutions politiques héritées d'un passé ancien, mais capables de s'accommoder récemment du développement de stratégies commerciales visant d'abord le profit. La raison d'être de ce tout petit Etat tient aussi à la conscience collective de représenter un cas à part et à la perception de cette situation d'encerclement qui conduit ses habitants à l'entraide et à un certain civisme communautaire. Cela s'est longtemps, et souvent aujourd'hui encore, manifesté par l'attachement des Andorrans à leurs petites communautés de paysans libres accrochées à chaque vallée de la montagne.
[...]
Si banal que cela puisse paraître, avoir un nom, un gouvernement, — qui est plutôt un conseil d'administration — , disposer d'un drapeau, d'un hymne, dans des limites territoriales définies, tout cela renforce la raison d'être de l'entité politique andorrane et confirme sa maturité. L'imagerie tirée de l'histoire andorrane vient y ajouter des arguments importants. Chaque Etat entretient le souvenir d'un héros fondateur. En Andorre, si l'on voit dans Charlemagne le fondateur légendaire, il faudrait plutôt insister sur le rôle de Roger Bernard III, Comte de Foix, et de Pedro Urz, évêque d'Urgel, qui, ayant décidé de mettre fin à leurs querelles, signèrent en 1278 l'Acte de Paréage par lequel fut instituée la coprincipauté.
L'Andorre demeure donc comme un fief médiéval qui aurait survécu aux regroupements nationaux centralisateurs qui ont conduit à la constitution des grands Etats voisins. Mais on aurait tort de voir une anomalie ou un anachronisme dans cette survivance; l'Andorre offre aujourd'hui à sa population cette raison d'être, cette justification d'une existence comme phénomène distinct et séparé des espaces nationaux voisins que fonde un système de valeurs et de représentations où ses citoyens se retrouvent : le cortège culturel d'une langue, d'une religion, d'une tradition historique, les formes particulières de l'administration et du gouvernement, la tradition de la neutralité, l'habitude de certains avantages économiques, le souci de ne rien faire qui puisse modifier l'équilibre des pouvoirs, en principe absolus, détenus par les deux coprinces. Dans une Europe occidentale où les Etats ont renoncé entre eux, depuis trente ans, à toute politique d'agression, l'Andorre, placée par la géographie à l'interférence d'orbites étrangères, doit sa survivance au fait que ni l'Espagne ni la France n'ont jamais mené contre elle de politique d'annexion systématique et n'ont jamais abusé de positions qui leur permettent de contrôler le petit pays pyrénéen.
Le site de l'Andorre et son isolement sont au nombre des facteurs de sa survie. La coprincipauté n'ayant qu'une médiocre valeur stratégique, aucun de ses voisins n'a jamais cherché à y prendre un avantage sur l'autre (3); cela a facilité d'autant le maintien, dans cette partie des Pyrénées, d'une souveraineté particulière. Inscrites en contrebas de plateaux où la limite de séparation des eaux n'est pas toujours évidente, les vallées d'Andorre, — appellation traditionnelle qui souligne bien la réalité géographique — , demeurèrent longtemps malaisément pénétrables par les influences extérieures. En direction du nord, donc de la France, la route ne sort des vallées que par le Port d'Envalira (2407 m), un des plus hauts passages routiers d'Europe, et encore ne fut-il ouvert, pour le trafic postal que peu de temps avant 1914, la route moderne n'étant établie qu'en 1933. Au sud, l'Andorre ne communique aisément avec l'Espagne que par l'étranglement d'Arcabell (840 m), gorge où se faufilent le rio Valira et une route ouverte en 1908 de la Seo à San Julia de Loria. Le pays ne communique donc avec ses voisins et riverains que par une seule route. Jean Sermet avait déjà souligné que l'Andorre n'est qu'un pauvre petit canton des Pyrénées catalanes établi dans la partie la plus épaisse et la plus fermée de la zone axiale pyrénéenne et dominé par un cadre de montagnes élevées où les frontières s'étendent sur une longueur totale de 112 km, dont 66 à plus de 2500 m d'altitude.
Andorre fut, par la suite, une oubliée des affaires pyrénéennes. Ainsi peut-on dire de la coprincipauté qu'elle est une survivance de la période historique précédant l'apparition des Etats nationaux. Des montagnes pauvres et improductives n'intéressant personne et dans lesquelles vivaient des communautés aguerries par l'isolement dans un milieu difficile : c'est peut-être là l'origine du haut degré d'indépendance politique des Andorrans. Le duumvirat pro indiviso a empêché toute annexion d'un côté ou de l'autre. Ce « double vasselage » neutralisait les pressions opposées et les intérêts divergents. Si les autres petites seigneuries pyrénéennes disparurent les unes après les autres par annexion ou absorption c'est directement à cause de l'absence du système original de la co-souveraineté (Bidache, Val d'Aran, Navarre). L'Andorre est donc bien un dernier témoin d'une situation antérieure aux calibrages nationaux périphériques. Cette persistance ne tient-elle pas à ce que les pouvoirs des deux coprinces se sont longtemps équilibrés ?
L'histoire contemporaine a placé l'Andorre dans une situation particulière, car sa survivance et son maintien sur la carte l'ont transformée un peu en objet de curiosité. De ce fait, la petite coprincipauté enregistre un chiffre d'affaires considérable lié à une très haute affluence touristique (4) et à un commerce démesuré qu'expliquent notamment la légèreté des taxes perçues sur son territoire et la modestie des tarifs de ses droits de douanes (5). N'ayant pas à supporter de frais imposants de fonctionnement et d'équipement, le micro-Etat pyrénéen place ses ressortissants dans un privilège de sous-fiscalité tandis que d'importants revenus sont tirés de deux stations de radiodiffusion situées sur son territoire. Comme quatre autres micro-états européens, l'Andorre dispose d'un avantage supplémentaire : l'absence de monnaie nationale. Elle utilise le franc français et la peseta espagnole. Ainsi la monnaie est-elle réduite à sa fonction d'instrument intermédiaire entre l'offre et la demande : elle n'est qu'un outil d'échange, et l'Andorre laisse à l'Espagne et à la France les soucis stratégiques de la politique monétaire.
C’est Roger Bernard III qui signa en 1278 avec l’évêque d’Urgel le premier Paréage d’Andorre mettant fin à des décennies de conflits. Un second paréage vint éclaircir en 1288 quelques points restés obscurs. Ces actes réglementaient l’exercice des droits seigneuriaux sur l’Andorre par l’évêque d’Urgell et le comte de Foix. Le « paréage d’Andorre » est considéré comme l’acte fondateur du système politique andorran. Un paréage, c’est-à-dire une coseigneurie à parts égales, était chose commune au XIIIe siècle et permit souvent de régler des situations conflictuelles. L’exceptionnalité de celui-ci est qu’il survivra aux pratiques médiévales, aux régimes seigneuriaux et deviendra un fait institutionnel unique à l’échelle mondiale.
À vrai dire, l’acte de 1278 n’était pas vraiment un « paréage », terme qui implique une égalité des droits entre les coseigneurs, puisque le comte de Foix devait prêter hommage à l’évêque d’Urgell, ainsi reconnu comme seigneur supérieur. Mais, du côté de Foix, on oublia rapidement cet hommage et, bien vite, on ne parla plus que de coseigneurs.
Bien mieux, du côté de Foix toujours, on s’appliqua à faire oublier toute dépendance. La Catalogne dans son ensemble dépendait de la Couronne d’Aragon et le comte de Foix était vassal du roi de France. L’Andorre pouvait-elle dépendre des deux ? En fait, le jeune Gaston Fébus appliqua à l’Andorre ce qu’il était en train d’établir pour le Béarn, c’est-à-dire la notion -tout à fait inouïe en son temps - de souveraineté. En 1346, il fit faire en Andorre une enquête qui précisait le partage des droits seigneuriaux, mais surtout qui établissait que les vallées ne relevaient que du comte et de l’évêque et de nul autre, ce que les archivistes des comtes de Foix traduisirent, plus tard peut-être, par la formule : « le comte et l’évêque sont seigneurs souverains des vallées ».
C’est ce qui explique en premier lieu que le Paréage d’Andorre survécut à tous les aléas de l’histoire de la frontière pyrénéenne et que les vallées andorranes ne furent jamais absorbées par un royaume ou par l’autre et mieux encore, que dans un continent européen en mouvement permanent, avec désintégrations, annexions, fusions, remaniements frontaliers et territoriaux ou disparitions et naissances d’états, le territoire de l’Andorre et ses frontières sont demeurés intacts.
La Principauté a établi des relations diplomatiques avec 148 Etats. Elle a signé en 1993 avec la France et l’Espagne un traité tripartite de bon voisinage, d’amitié et de coopération, qui lui apporte une garantie en cas de menace ou de violation de sa souveraineté ou de l’intégrité de son territoire, ainsi que la faculté de se faire représenter diplomatiquement auprès de pays tiers par la France ou l’Espagne.
Le 28 juillet 1993, l’Andorre est devenue le 184e Etat membre des Nations unies, membre du groupe géographique WEOG (Europe occidentale et autres Etats).
La Principauté, dont le catalan est la seule langue officielle, est membre de l’Organisation internationale de la Francophonie depuis 2004. L’Andorre est également membre de la conférence ibéro-américaine depuis 2004 (la France y a un statut d’observateur associé). Andorre a organisé le 27e sommet ibéro-américain à Soldeu, en Andorre, le 21 avril 2021.
Les années 2008-2009 ont marqué un tournant pour l’Andorre. Pragmatique, la principauté s’est résignée à tourner le dos à son statut d’oasis financière, pour faire le pari de l’ouverture économique et de la normalisation.
• L’urgence : sortir de la liste des juridictions non coopératives
À partir de la publication des listes de l’OCDE, la Principauté s’est lancée dans un processus de négociations d’accords d’échange de renseignements tous azimuts, afin de parvenir à sortir de la liste grise le plus rapidement possible. C’est chose faite en cinq mois : l’Andorre a alors déjà signé seize accords, dont l’un des tout premiers avec la France, le 22 septembre 2009. À l’heure actuelle, vingt accords d’échange de renseignements fiscaux sont en vigueur en Andorre. Six autres accords ont été signés mais ne sont pas encore en vigueur. L’accord relatif à l’échange de renseignements en matière fiscale conclu avec la France est entré en vigueur le 22 décembre 2010, au terme des procédures de ratification dans les deux États. Sa mise en œuvre est jugée satisfaisante par les deux parties.
Par ailleurs, l’Andorre s’est engagée dans l’échange automatique de données fiscales. Elle a signé le 5 novembre 2013 une convention multilatérale de l’OCDE portant sur l’assistance mutuelle dans la lutte contre la fraude fiscale internationale, qui renforce la coopération entre les administrations des pays signataires et prévoit notamment des échanges automatiques de données. Elle s’est engagée à mettre en œuvre la norme de l’OCDE portant sur l’échange automatique des données fiscales au plus tard en 2018 (cf supra).
Par ailleurs, l’étude d’impact annexé au projet de loi souligne que le secteur bancaire andorran a reçu l’aval du Conseil de l’Europe et du Fonds monétaire international (FMI), tant pour la supervision que pour la vérification de l’origine et de la destination des fonds. La supervision est assurée par l’Institut national andorran des finances (INAF), à l’exception des compagnies d’assurance n’appartenant pas à des groupes bancaires, régulées par le ministère des finances. En outre, l’Unité d’intelligence financière d’Andorre (UIF), organisme indépendant, a pour mission d’impulser et coordonner les mesures de prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme. Enfin, la législation andorrane ne permet pas la création de structures opaques, comme les trusts, susceptibles de promouvoir des structures d’investissement off-shore empêchant l’identification des bénéficiaires effectifs.
• Vers la mise en place d’un régime fiscal euro-compatible
La crise a fragilisé le modèle économique d’Andorre, qui avait déjà eu tendance à s’essouffler au cours des années précédentes. L’Andorre cherche à présent à diversifier son économie, et compte pour cela sur les investissements étrangers. L'incertitude juridique qui règne, en l’absence de conventions fiscales pour éviter les doubles impositions, tend cependant à dissuader les acteurs économiques étrangers. L’Andorre a ainsi, de longue date, sollicité la signature d’une telle convention avec la France. Mais cela supposait un relatif parallélisme des systèmes fiscaux, inexistant tant qu’Andorre ne levait pas d’impôts sur les revenus et les bénéfices. La Principauté s’est ainsi lancée, à partir de 2010, dans la mise en place d’un système fiscal moderne – tout en maintenant des taux de prélèvements faibles.
La première réforme remonte en fait à 2007, avec la mise en place d’un impôt sur les plus-values de cession des biens immobiliers réalisées par les personnes physiques. Le taux d’imposition est de 15 % et décroît au titre de chaque année de détention, de sorte que la plus-value est exonérée après dix ans de détention.
La réforme fiscale votée en décembre 2010 par le Conseil général andorran a introduit trois nouveaux impôts directs : l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur les revenus des activités économiques non passibles de l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur les revenus des non-résidents.
Dans les années 2000, Andorre figurait encore sur la liste « grise » de l’OCDE des paradis fiscaux non coopératifs. La principauté a quitté cette liste en 2010. Ces dernières années, plusieurs taxations modérées ont été mises en place, avec un impôt sur les activités économiques en 2011 et la TVA de 4,5% en 2013. Depuis janvier 2015, les Andorrans sont soumis à l’impôt sur le revenu, même si celui-ci est plafonné à 10%.
Le processus de transparence fiscale ne s’arrêtera pas là : fin 2016, une loi adoptée à l'unanimité au Parlement andorran prévoit, pour le 1er janvier 2018, que les informations de tout compte bancaire détenu par un non-résident en Andorre soient communiquées au pays d'origine pour les ressortissants de l'Union européenne.
Une tendance globale
Depuis 2000, les paradis fiscaux tendent à abandonner la dérégulation fiscale pour aller vers plus de transparence, à l’initiative notamment de l’OCDE et de son Forum fiscal mondial. En 2010, la liste publiée par l'OCDE, à la demande du G20, « des paradis fiscaux qui ne sont pas en conformité avec les règles mondiales d'échange d'informations fiscales » recensait encore 43 Etats. 31 d’entre eux, dont Andorre, figuraient sur la liste « gris foncée », celle des paradis fiscaux déjà identifiés en 2000, et 8 sur la liste « gris clair ». 4 autres Etats figuraient sur la liste « noire » des pays non coopératifs : le Costa Rica, la Malaisie, les Philippines et l’Uruguay.
Un name and shame efficace : 7 ans plus tard, pour le sommet du G20 de juillet, l’OCDE a renoncé à présenter ses trois listes, faute de noms. Ne reste plus qu’un État considéré comme non coopératif, Trinidad-et-Tobago, et un autre ne remplissant que « partiellement » ses obligations, les Îles Marshall. Le Panama, sous les projecteurs depuis les « Panama Papers » en 2016, fait maintenant partie des bons élèves, ainsi que les Emirats Arabes Unis, le Liban, le Guatemala, le Vanuatu, Samoa - et Andorre.
Tous les observateurs ne partagent pas cet optimisme. Dans une étude de 2016 intitulée « La bataille des paradis fiscaux », Oxfam recense 15 paradis fiscaux d’envergure, parmi lesquels figurent notamment les Bermudes, les Pays-Bas, l’Irlande et le Luxembourg. Et fait le constat que « l’évasion fiscale des multinationales coûte aux pays pauvres au moins 100 milliards de dollars par an. »