Qu'est-ce que le devoir d'exemplarité ?

Bonjour,

Sur l'exemplarité, nous vous laissons revenir sur les réponses aux questions que vous nous avez déjà posées :

1. Avons nous des conceptions différentes de "l'exemplarité" et de la "perfection" ?
2. Pourquoi certaines personnes veulent-elles vivre une vie exemplaire ?
3. Quelles sont les différences entre "Exemplaire" et "Parfait" ?
4. Certaines personnes essaient-elles d'être de bons exemples pour les autres ?
5. Vivre une vie exemplaire est-il un moyen d'être irréprochable sur le plan moral ?

obligation morale de se comporter de façon irréprochable du fait de sa fonction

• Les magistrats sont soumis à un strict devoir d'exemplarité.
• Le maire a rappelé son devoir d’exemplarité devant la presse.
• Avec un tel poste, le devoir d’exemplarité est non négociable.

On parle souvent de devoir d'exemplarité de la classe politique. La fiche n°28 de Jus Politicum, L'Exemplarité des gouvernants (juillet 2022), Déontologie et exemplarité, rédigée par Jean-François Kerléo, décrit longuement cette notion dont voici le résumé :

La déontologie des années 2010, fondée sur la prévention des conflits d’intérêts et le contrôle de l’indépendance et de l’impartialité des élus et gouvernants, inscrit une exigence nouvelle d’exemplarité au cœur de l’activité publique. Or, en tentant de refonder moralement la représentation politique, notamment dans la perspective de lutter contre la privatisation du pouvoir, la déontologie conditionne l’exercice du mandat parlementaire et d’une fonction ministérielle au respect des valeurs de probité et d’intégrité. Pour autant, en pratique, la déontologie reste sans effet sur la norme législative qui peut être le produit d’un enchaînement de conflits d’intérêts, la loi restant la seule norme inattaquable pour un motif déontologique. Le droit constitutionnel résiste donc à la déontologie politique dont l’exigence d'exemplarité dépend du seul bon vouloir des acteurs concernés.

L'article du Monde, Le devoir d’exemplarité, une exigence politique aux contours flous, 1er septembre 2023, pose la question : Si l’exemplarité est un devoir, ses contours s’avèrent flous et se modifient au gré des scandales. Où commence et s’arrête le « devoir d’exemplarité » ? :

« Le terme d’“exemplarité” a récemment envahi notre corpus normatif, davantage comme un slogan que comme un concept précisément défini », écrit Eric Buge, ancien secrétaire général adjoint de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et auteur de Droit de la vie politique (PUF, 2018). L’exemplarité « n’a pas de contenu propre ». L’ex-secrétaire d’État Marlène Schiappa manque-t-elle au même devoir lorsqu’elle pose pour Playboy et qu’elle est mise en cause dans l’affaire du fonds Marianne ? Le garde des sceaux, Eric Dupond-Moretti, lorsqu’il fait un bras d’honneur dans l’Hémicycle et qu’il est renvoyé devant la Cour de justice de la République pour « prise illégale d’intérêts » ? Ce qui pourrait constituer un devoir positif d’exemplarité relève encore de textes « qui ont une portée symbolique mais pas contraignante », selon Jean-François Kerléo, professeur de droit public à Aix-Marseille université. La notion « attend encore de prendre corps pleinement dans l’organisation du pouvoir ».

 

Si l’usage du vocable a explosé depuis le milieu des années 1980, la notion d’un devoir d’exemplarité des gouvernants n’a rien de nouveau. « On peut faire une généalogie du principe, qui apparaît sous différents termes, recouvrant différentes exigences », souligne Eric Buge. Il reflète les valeurs dominantes d’une société : le puritanisme aux États-Unis, les honneurs dus aux ancêtres à Athènes, la Rome républicaine qui imposait à tout candidat à une magistrature d’avoir accompli ses campagnes militaires. « Aujourd’hui, on est essentiellement attentif à ce que les plus hauts responsables politiques, et notamment les membres du gouvernement, aient rempli leurs obligations fiscales et ne se placent pas en situation de conflit d’intérêts », note Eric Buge.

 

 

Une « supériorité éthique » ?

 

L’exemplarité contemporaine se cherche encore une définition capable de mettre tout le monde d’accord. Le Larousse la définit comme le « caractère de ce qui est exemplaire, de ce qui est destiné à servir de leçon en frappant les esprits ». « Le mot est polysémique, note Lucien Jaume, philosophe du politique. “Exemplaire” désigne aussi bien ce qui est le membre d’une série d’objets identiques entre eux – un exemplaire du Monde – et la supériorité en valeur ou le caractère exceptionnel d’un être. » Les gouvernants doivent-ils être conformes, ressembler aux citoyens ? Servir de modèles ? Ou être soumis à un régime exceptionnel ? Doivent-ils être parfaits, ou plus que parfaits ?

 

Pour les juristes Olivier Beaud et Denis Baranger, la demande d’exemplarité « repose sur une logique élitiste, sur le principe selon lequel “noblesse oblige” ». Si une telle exigence présente des affinités avec un régime aristocratique, elle n’aurait pas lieu d’être en démocratie. « On demande aux gouvernants de se comporter en égaux des gouvernés et on n’attend pas d’eux une supériorité de quelque nature que ce soit, en tout cas pas une supériorité éthique », écrivent-ils en 2013. L’exemplarité est-elle une « supériorité éthique » demandée à nos gouvernants ? Une grandeur d’un autre âge ?

 

« Les élus sont soumis à une double injonction contradictoire, analyse Etienne Ollion, sociologue au CNRS et auteur du livre Les Candidats. Novices et professionnels en politique (PUF, 2021). D’un côté, on leur demande d’être des gens normaux, des citoyens ordinaires, de ne pas être des “professionnels de la politique”. De l’autre, on leur demande d’être plus exemplaires – de ne pas avoir été condamnés, de ne jamais s’être trompés, de ne pas avoir de fréquentations peu respectables, etc. Or les gens ordinaires commettent des erreurs. »

 

 

« A bas l’Inquisition ! »

 

Depuis dix ans, après l’affaire Cahuzac, les efforts pour formaliser la notion d’exemplarité se sont concentrés sur la transparence financière et les conflits d’intérêts. François Hollande avait juré que lui, président, ferait en sorte que son comportement « soit à chaque instant exemplaire ». Il avait appelé, après les révélations sur le compte suisse du ministre des finances, à un « choc de moralisation ». Les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont défini pour la première fois le conflit d’intérêts en droit français. Autre avancée majeure : la création du Parquet national financier en 2013, chargé de traquer la grande délinquance économique et financière, et de la HATVP la même année, conçue pour promouvoir la probité et la transparence financière au sein de la sphère politique et publique. Des milliers de serviteurs de l’État – dont la liste ne cesse de s’allonger – doivent désormais remplir des déclarations de patrimoine et d’intérêts.

 

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« La tendance structurelle est remarquable : la vertu ne se présume plus, elle se démontre grâce à la transparence », explique Béligh Nabli, politiste auteur de La République du soupçon. La vie politique au risque de la transparence (Cerf, 2018). Les contraintes qui pèsent sur les gouvernants n’ont plus rien à voir avec ce qu’elles étaient avant que les premiers textes de loi des années 1980 ne commencent à structurer le financement de la vie politique.

 

 

Exigence de probité

 

Ont-elles rendu les élus et gouvernants plus exemplaires ? Difficile à dire. « Certaines infractions ont disparu », relevait en 2019 le président de la HATVP, Jean-Louis Nadal, dans Le Monde – l’omission de déclaration de comptes ouverts à l’étranger, notamment. Elles produisent aussi, mécaniquement, des affaires.

 

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La lutte menée au nom de la transparence « apparaît comme un vecteur insuffisant d’assainissement de la vie publique, résume Béligh Nabli. Moraliser la vie politique ne se limite pas à établir un registre des bonnes pratiques de nos élus ».

 

La consultation citoyenne « Ma France 2022 » montre pourtant que « l’exemplarité des responsables politiques et la limitation de leurs avantages » arrivent en tête des priorités, loin devant le pouvoir d’achat, l’écologie ou la hausse des moyens alloués à la santé. Mais de quelle exemplarité s’agit-il ? La question de la vie privée, longtemps tenue à l’écart des exigences de transparence, vient encore compliquer la réponse.

 

Le mouvement #metoo et la montée des préoccupations écologiques sont venus étendre le champ de la demande d’exemplarité en fournissant un nouveau terrain de contradictions potentiel entre convictions affichées et comportement privé. « L’exigence de transparence et d’intégrité demandée à nos représentants vaut aussi pour leur capacité à ne pas exercer de violences, écrivait un collectif de féministes, parmi lesquelles Danièle Obono (LFI) et Laurence Rossignol (PS), dans une tribune au Monde. Des progrès ont été réalisés en matière de transparence financière de la vie publique. A quand une évolution similaire concernant les violences envers les femmes et les enfants ? » A l’exigence de probité s’ajoutent des attentes d’un autre ordre. Selon le baromètre Odoxa de septembre 2022, 69 % des sondés réclament aux hommes et femmes politiques « plus de transparence sur leur vie privée ». Les enquêtes du baromètre de la confiance du Cevipof devraient bientôt intégrer ces sujets, désormais « constitutifs du jugement qu’un électeur porte sur la qualité d’un élu », selon Bruno Cautrès, chercheur au Cevipof et spécialiste des comportements politiques.

 

 

« Supplément d’âme »

 

Le soutien de Jean-Luc Mélenchon, grand admirateur de Robespierre et auteur du livre De la vertu (L’Observatoire, 2017), à Adrien Quatennens, dont il avait salué la « dignité » et le « courage », lui a valu une chute de sa cote de popularité – plus encore qu’à l’auteur des violences lui-même. LFI et EELV ont créé respectivement un « comité » et une « cellule » de suivi contre les violences sexistes et sexuelles. Mais la gestion désaccordée des affaires Adrien Quatennens, Eric Coquerel ou Taha Bouhafs a mis au jour les visions différentes de l’exemplarité attendue d’une personnalité politique, au sein d’un même parti. Pas de cellule de ce type à droite ou dans la majorité, malgré des concessions oratoires à cette nouvelle vision de l’exemplarité qui semble se dessiner. « Y compris dans le champ de ce qui n’est pas pénalement répréhensible, il y a des comportements que l’on n’a pas envie de voir », estimait ainsi la première ministre, Elisabeth Borne, au magazine Elle en juillet 2022. Visiblement éloigné de cette position, le ministre de l’intérieur, Gérald Darmanin, préférait pour sa part ironiser sur BFM-TV : « Est-ce que je suis exemplaire ? Il faudra le demander à mon épouse. » La cour d’appel de Paris a confirmé, en janvier, le non-lieu rendu en sa faveur en juillet 2022.

 

La demande d’exemplarité qui se dessine au gré des « affaires » apparaît ambivalente. « Elle correspond parfois à l’application de règles dans un contexte non juridiquement contraint », note Jean-François Kerléo. L’ex-ministre de la transition écologique François de Rugy, « tombé » en 2019 pour ses dîners fastueux aux frais de l’État lorsqu’il était président de l’Assemblée nationale, n’avait pas enfreint la loi, mais plus simplement la décence ordinaire.

 

« A un élu on demande un respect plus aigu de la règle », avait asséné le procureur, lors du procès de l’ex-secrétaire d’État Rama Yade, en 2013, pour faux et usage de faux, avant qu’elle soit relaxée. Mais comment respecter une règle de façon « plus aiguë » ? La notion d’exemplarité est « de plus en plus sollicitée par les juges », estime Cécile Bargues, professeure de droit public à Paris-Panthéon-Assas. A la Cour de justice de la République, où siègent des juges parlementaires, elle est utilisée pour justifier des condamnations qui demeurent essentiellement morales. Mais elle l’est d’autant plus « que la peine prononcée demeure bien en deçà du maximum prévu par la loi », affirme Cécile Bargues. Les choses sont différentes devant les tribunaux ordinaires, où la notion d’exemplarité vient « s’ajouter aux arguments juridiques, dont elle s’efforce parfois de pallier la faiblesse », poursuit-elle. Ce n’est pas la loi qui est transgressée, mais une forme de « supplément d’âme » qui est bafoué, comme dit Jean-François Kerléo, et « qui se greffe sur le droit en vue de l’envelopper d’une couverture morale ».

 

 

Le « syndrome Teflon »

 

Si « certains actes non prohibés et réprimés par la loi sont réprouvés par les citoyens, résume Béligh Nabli, inversement, certains comportements délictueux sont tolérés. Les citoyens ne rejettent pas systématiquement un responsable politique impliqué dans une “affaire de corruption” ». L’exemplarité attendue n’est pas la même pour un élu local que pour un ministre. « Les citoyens ont un niveau de tolérance plus élevé quand il s’agit d’acteurs politiques de proximité, dit Pierre Lascoumes. Ils les voient au travail, ils voient les résultats. » Plusieurs fois condamné, Patrick Balkany a ainsi été réélu quatre fois à la mairie de Levallois-Perret (Hauts-de-Seine) par des administrés visiblement satisfaits. Incarcéré, il était, en 2019, encore crédité de 44 % des intentions de vote. Visage du clientélisme, il disait se réjouir que ses électeurs soient « indifférents aux affaires judiciaires qui n’intéressent que la presse ».

 

C’est ce que l’on nomme le « syndrome Teflon », dont on affuble les personnes sur qui les condamnations n’accrochent pas. C’était le cas du président Jacques Chirac : en 2012, il conservait près de 70 % d’avis favorables, malgré sa condamnation dans l’affaire des emplois présumés fictifs de la Ville de Paris. Au fond, « ce qui est en cause, ce n’est pas le niveau de moralité/immoralité ou de normativité/laxisme des dirigeants politiques, analyse Pierre Lascoumes. L’essentiel réside dans la conception que les citoyens se font du politique ».

 

La demande d’exemplarité serait le « nom » d’autre chose, d’un désabusement vis-à-vis du politique. Les premières lois qui commencent à dessiner sans le nommer le « devoir d’exemplarité » remontent au milieu des années 1980, au moment où, dans un contexte de montée du chômage, des inégalités sociales, de la mondialisation économique et du désengagement de l’État-providence, grandit « le sentiment d’une déconnexion du politique et de sa capacité à répondre à ce qui est en train de se passer », pointe le politiste Bruno Cautrès.

 

 

« Discours consensuel »

 

« Les citoyens semblent avoir mûri, élevant le niveau de leur exigence au fur et à mesure que s’est abaissé celui du respect qu’ils témoignent à l’égard de leurs dirigeants et de l’État », écrivait en 2001 le constitutionnaliste Guy Carcassonne dans un article (« Le trouble de la transparence », Pouvoirs) qui mettait en garde contre l’exigence grandissante de transparence. 

 

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Dans La Contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance (Seuil, 2006), l’historien Pierre Rosanvallon faisait de cette demande de transparence le symptôme d’un « abandon des objectifs proprement politiques au profit de la valorisation de qualités physiques et morales ». La puissance du peuple s’exprimerait dans ce contrôle, ces sanctions, faute de se voir exercer positivement en actes. « La transparence est devenue la vertu qui s’est substituée à la vérité ou à l’idée d’intérêt général dans un monde marqué par l’incertitude », analyse l’historien. S’avérant « peu capables de contraindre les gouvernements à conduire certaines actions », les citoyens « ont retrouvé une forme d’efficacité en multipliant les sanctions à l’égard du pouvoir ». Une « idéologie de la transparence » se serait substituée à l’idéal démocratique de production d’un monde commun.

 

L’exemplarité est ainsi devenue un thème incontournable des campagnes électorales. Les trois derniers présidents français, quoique aspirant à incarner des modèles d’exercice du pouvoir très différents – hyperprésidence pour Sarkozy (qui visait une « démocratie exemplaire »), normalité pour Hollande, efficacité technocratique pour Macron –, ont tous promis une « République exemplaire ». « C’est une sorte de slogan ramasse-tout : personne n’est favorable à la corruption », juge Pierre Lascoumes. En 2017, Emmanuel Macron, qui voyait dans l’affaire Fillon une « lèpre démocratique », avait même fait de la « moralisation de la vie politique » une priorité de son programme. Puis les affaires se sont enchaînées. Le collectif Lui Président, groupe de fact-checking animé par les étudiants de l’École supérieure de journalisme de Lille, a mesuré que c’est en matière de réformes des institutions et de moralisation de la vie publique que le président a le plus failli à ses promesses (notamment l’interdiction à des personnes ayant un casier judiciaire de se présenter à une élection, la limitation du cumul à trois mandats identiques successifs, l’audition des nouveaux ministres à l’Assemblée).

 

Quand le discours sur la conduite exemplaire devient une incantation impuissante, un mantra vide d’effets, quelle confiance est possible ? L’historien grec Thucydide (Ve siècle av. J.-C.) qui pointait les dangers de la corruption à Athènes, notait déjà que « les mots étaient détournés de leur sens ordinaire », au point que la délibération publique perdait son sens. « Notre République démocratique a cédé au discours consensuel sur la moralisation de la vie politique, instrument rhétorique qui la pare des vertus de la morale », constate Béligh Nabli. L’exemplarité contemporaine se cherche encore un modèle.

Au Québec aussi, le manquement au devoir d'exemplarité est de plus en plus fréquent dans la classe politique, rapporte l'article Un devoir d’exemplarité, Le journal du Québec,16 mars 2016 :

Sur le fond

Sur le fond, ces insultes témoignent aussi de l’abandon par certains élus de leur devoir d’exemplarité.

 

Détenteur du pouvoir et porteur de la démocratie, débats musclés ou pas, leur pratique des règles les plus élémentaires du savoir-vivre se doit en effet d’être exemplaire. Exemplaire envers les citoyens, leurs collègues et leurs adversaires.

 

À une époque pas si lointaine, les débats d’idées à l’Assemblée nationale étaient nettement plus riches et complexes. Et les différends, par conséquent, encore plus tranchés qu’aujourd’hui.

 

Cela n’empêchait pourtant pas les débats de se faire avec une courtoisie certaine. Voire avec un respect senti envers les adversaires les plus corsés.

 

Autres temps...

Or, cette courtoisie n’était pas que tributaire de la manière dont chaque élu avait été «élevé» dans son enfance. Elle était avant tout le produit d’un respect fondamental pour l’institution parlementaire, la démocratie, les électeurs et le rôle privilégié des élus eux-mêmes.

Quelques autres médias qui traitent du devoir d'exemplarité :

• Buge, É. (2021). Exemplarité et démocratie. Réflexions à partir du cas des institutions athéniennes. Revue française de droit constitutionnel, 126(2), 3-29. 
• Le devoir d’exemplarité de l’officier de gendarmerie, Le club des juristes, 13 mars 2024
• Déontologie dans la fonction publique, Gouvernement
• Qu'est-ce que l'exemplarité en politique ?, Le temps du débat, France culture, 16 janvier 2024 - 38 mn
• Épisode 4/4 : Pourquoi parle-t-on d'une morale publique ?, Le pourquoi du comment : philo, France culture, 14 novembre 2024 - 3 mn

Bonne journée